近２０年来，党中央、国务院、全国人大常委会一直强调并要求继续加强和完善文物法制建设工作，坚决贯彻文物保护法，宣传、普及文物保护法，坚持“依法治文”，不断把文物工作推上新的高度。为加大文物行政执法力度，１９９１年，全国人大常委会在对文物法第３０条、第３１条作了修订的同时，还通过了《关于惩治古文化遗址古墓葬犯罪的补充规定》，进一步明确了文物违法犯罪活动的种类和处罚依据，为依法惩处各类文物违法犯罪活动提供了更有力的法律保障。

１９９７年３月，八届人大第五次会议又修订并通过了新的《刑法》，其中在第六章专门增设了“妨害文物管理罪” 一节，对各类文物犯罪行为做出了更严厉的量刑规定。同月，国务院印发了《关于加强和改善文物工作的通知》，总结了改革开放以来文物保护工作的基本经验，对涉及文物保护各方面的重大问题提出了一系列方针政策和重要措施，进一步指明了文物工作的方向、性质、地位和作用，从根本上明确了文物保护与经济建设、文物工作与社会主义市场经济、文物工作社会效益和经济效益的关系，为文物保护提供了更为科学的思想武器和理论依据。

一、一个时期以来我国文化遗产保护所面临的突出问题

自文物保护法实施以来，我国文物工作贯彻执行文物保护法取得较大成就，主要表现在以下几方面：（一）、中央和地方都建立了文物保护管理的行政机构和保护研究机构，初步形成了一支具有较高政治、业务素质的专业队伍和较为完整的文物保护管理体系。（二）、文物法制工作取得一定成果，初步形成了以文物保护法为核心，行政法规、部门规章及地方法规相互配套的文物保护法律体系。我国已经参加了由国际组织制定的四个文物保护国际公约。（三）、通过文物普查和登记等大量基础性工作，基本廓清了我国文物资源的数量、分布和保存状况，在此基础上，由国务院、地方各级人民政府分批公布为各级文物保护单位。（四）、通过文物抢救修缮工程和综合运用传统技艺和现代科技手段，一定程度上制止了人为破坏，减缓了文物的自然损坏，抢救、保护了大批珍贵文物。（五）、确立了以配合国家基本建设为主，做好抢救性发掘、暂不主动对帝王陵寝进行发掘的基本原则。在配合基建的考古发掘和学术发掘中，发现和研究均取得较大成果。（六）、博物馆事业发展迅速，基础设施建设有所改善。近千所博物馆、纪念馆成为爱国主义教育示范基地。

但国家现代化建设进程的加快与发展，使文物法的贯彻执行碰到新的问题，不断变化的新情况集中反映在以下方面：

１、各类建设工程引发的矛盾凸显。改革开放的不断深入，使我国现代化建设进入一个崭新的时期。大规模的基础设施建设工程、旧城改造工程等基本建设项目的进行，一方面给文物考古工作提供了获取新资料、取得新进展的良机，另一方面也在某种程度上使由来已久的基本建设与文物保护的矛盾日渐尖锐，主要表现在：一、一些大型古代文化遗址受到各类建设的冲击，受损较为严重。在一些城市，特别是历史文化名城的改造中，许多有价值的古代和近现代文物建筑、历史街区被拆毁。二、属于政府和法人违法的案件比重增加。有的地方和部门的领导依法行政观念淡薄，不重视文物保护，或是不尊重文物工作的固有规律，不能正确地处理基本建设和文物保护的关系。三、有关领导和部门把经济建设与文物保护对立起来，往往是从局部和眼前利益出发，凭主观意志行事，进而造成“建设性”、“开发性”破坏文物的严重后果。

２、文物违法盗掘、走私活动屡禁不止。进入８０年代中期以后，盗窃、盗掘、走私文物的犯罪活动日趋严重。盗掘文物犯罪分子已形成智能化、武装化、专业化、暴力化团伙，集盗、运、销、走私出境于一身，有的甚至与境外不法分子相勾结，形成国际走私文物犯罪集团。

一些公司、法人也在经济利益的驱使下参与走私文物活动，致使每年都有大批文物被偷运出境。如果将地下非法走私的文物和海关未查获文物都计算在内，将会是一个触目惊心的数字，不仅造成大量珍贵文物的破坏和流失，也在一定程度上影响了我国政府的声誉和形象。

３、文物保护经费总量仍然偏少。从１９７３年开始，中央财政每年安排一定数量的专项经费，用于全国重点文物保护单位的维修补助，使一大批全国重点文物保护单位的抢救、保护、维修工作得以进行，也有力地支持了考古发掘、博物馆、纪念馆、文物库房的兴建和改造工作。但是，从总体上看，目前我国在文物保护方面的经费投入总量不多，与我们作为文物大国的地位和实际需求相差仍很大。一些文化遗产保存丰富的发达国家，在文物保护经费的投入上远远优于我国。

４、法律制度的缺陷需要完善。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和文物工作客观形势的变化，文物保护有关法律本身的一些问题和不足也逐渐暴露了出来。首先，文物保护的管理制度和措施应该有相应的调整。随着文物保护工作的不断深入，人们对在新时期文物保护的客观规律性有了进一步深入的认识，文物保护工作在新的实践中形成的一些行之有效的制度和措施需要进一步补充到法律里去，使法律的一些规定更加明确、更具有可操作性。第二，由于经济建设的全面发展和不少建设单位法制观念淡泊等原因，人为的建设性破坏文物情况日趋严重，需要在法律中进一步加强文物行政管理部门和有关部门的行政审批权和行政执法力度。第三，近些年来，私人收藏文物已成为社会上的热点之一。进一步明确和加强有关管理制度和措施，正确引导个人的收藏行为，保护好零散保存于民间的文物，已经成为文物保护工作的重要组成部分，需要在法律中有所体现。第四，随着改革开放和我国文物保护国际合作的进一步开展，我国已参加了有关的国际公约和国际组织，国际社会公认的文物保护的具体原则和制度，也应根据我国的实际情况在法律中尽可能地得到反映。

因此，为了在社会主义市场经济体制条件下更加科学、规范和有效地保护好文物，大家逐步形成一个共识，文物保护法所确立的各项法律制度需要及时修改和完善。

二、文物保护法修订中的三个关键性内容

从１９９６年下半年起，国家文物局开始了修订完善《文物保护法》的有关准备工作。通过多次的全国性调研和小型讨论会，统一了思想，形成了共识，确定了修订的基本指导思想，即：坚持文物工作方向，适应社会主义市场经济体制的要求，遵循文物工作自身规律，为文物保护提供更加充分和完备的法律保障，促进文物工作和文物事业繁荣、发展，促进社会主义精神文明建设。

法律修订强调了必须坚持党中央、国务院提出的“保护为主、抢救第一”的方针和“有效保护、合理利用、加强管理”的原则，并在修改时写进总则，“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”作为法律固定了下来。修订的重点内容经过立法部门反复论证，最终确定为三个方面。

之一是加强管理措施。在对不可移动文物的管理方面，规定对未公布为文物保护单位的不可移动文物也要由地方政府登记并加以保护。对历史文化名城的保护，增加了对历史文化街区的保护内容。为防止国有不可移动文物的流失，规定国有不可移动文物不得转让、抵押，不得作为企业资产经营。在建设工程涉及文物保护单位或已经登记的文物时，规定应根据文物保护单位的级别，由建设单位事先会同文物部门进行文物调查和勘探。对考古发掘工作的管理，建立了考古发掘单位的资质制度，加强了对考古发掘活动的监督和管理，明确了出土文物的保管或收藏单位由省级或者国家文物行政管理部门指定。明确规定在基本建设工程范围内进行文物调查，在有可能埋藏文物的地方进行勘探时，对发现的文物，首先应由文物行政管理部门提出保护意见，并同有关部门共同商定处理办法。

之二是规范文物流通领域的管理。这个问题既是当前文物保护工作亟待加强的环节，也是法律修订的重点。首先是完善国有馆藏文物的保护管理制度，规定文物收藏单位的法人在离任时，应当按照馆藏文物档案办理移交手续。其次在保证文物安全的前提下，对馆藏文物的合理利用也作了规范，如馆藏一般文物中较多的重复品，经批准可以在馆际间有偿转让。第三，针对馆藏文物盗窃和田野文物被盗掘、走私活动猖獗的现实情况，需要进一步从制度上、源头上予以遏制。为此草案修改、补充了有关的规定，如进一步明确了对文物经营单位的资格审批和管理措施，明确规定文物经营单位收购或者保存的珍贵文物，应当报有关文物行政管理部门备案；文物经营单位销售的文物，应当在销售前进行鉴定。国有馆藏文物禁止出售、赠与、或者出借给国有文物收藏单位以外的法人或者其他组织、个人。为减少文物拍卖对地下文物、馆藏文物保护的负面影响，加强了对文物拍卖的管理，强调未经审批为拍卖文物的拍卖企业，严禁拍卖文物；委托拍卖的文物，由省级文物行政管理部门进行鉴定、许可，拍卖文物的企业应对文物拍卖标的来源和去向进行登记，文物拍卖企业不得经营文物购销业务，文物购销经营单位不得经营文物拍卖业务。禁止设立中外合资、合作或外商独资的文物购销经营单位和文物拍卖企业等。第四，草案还进一步完善了文物的进出境管理制度，明确了文物进出境的核查制度和程序。

之三是完善法律责任规定，强化文物行政执法权力。在不削弱其他有关行政部门行政执法权的前提下，加大了文物行政管理部门的行政执法权。文物行政管理部门承担了保护文物的主要责任，这是法律明确规定的，但文物部门的执法能力非常薄弱，法律并没有赋予文物部门应有的执法权和应有的执法力度。因此，加大文物部门行政执法的权力十分重要。在法律修订中，法律责任部分主要从四个方面入手，一是与现行刑法相衔接，二是补充了应当受到行政处罚的行为范围，加大了行政处罚的力度，比如违法经营文物的，最高可处罚违法经营额５倍的罚款，没有违法所得的，最高可以处以５０万的罚款，单位违法经营